Ketika korupsi berubah menjadi state capture
Kisah emas batangan seberat sekitar 74 kilogram dan tumpukan uang tunai dalam jumlah fantastis yang menyeret mantan Jaksa Agung Muda Tindak Pidana Khusus Febrie Adriansyah mungkin bukan sesuatu yang luar biasa di negara yang telah bermetamorfosa menjadi salah satu yang terkorup di dunia ini. Indonesia telah berkali-kali dikejutkan oleh korupsi dengan angka yang semakin sulit dicerna akal sehat.
Perkara tata niaga timah yang menyeret kerugian negara dan kerusakan lingkungan dalam skala ratusan triliun rupiah; perkara korupsi PT Asuransi Jiwasraya dan ASABRI dengan kerugian puluhan triliun; skandal BTS 4G; korupsi ekspor minyak sawit; hingga berbagai perkara sumber daya alam, pertambangan, pengadaan, dan perizinan yang memperlihatkan betapa keputusan publik dapat menghasilkan keuntungan privat dalam jumlah luar biasa.
Fakta-fakta itu tidak boleh dipandang sebagai kisah yang berdiri sendiri. Jika seluruh proses hukum berjalan dengan adil dan pembuktian dilakukan secara tuntas, kasus-kasus tersebut mengundang satu pertanyaan yang jauh lebih besar: Apakah kita hanya sedang menghadapi korupsi, atau sedang menyaksikan gejala state capture?
Dalam sebuah kesempatan, Pontjo Sutowo -pengusaha yang mengorkestrasi suara para cendekiawan dalam Aliansi Kebangsaan yang dibentuknya – bahkan secara tegas mengatakan besaran korupsi di berbagai lembaga negara yang mencapai ratusan triliun rupiah mengafirmasi bahwa sudah terjadi pembajakan negara oleh para koruptor dengan seluruh jejaringnya.
Tongkrongan mereka saja yang terlihat sebagai lembaga negara tetapi fungsinya telah beralih rupa menjadi jejaring mafia yang merongrong seluruh sendi kehidupan bernegara — Pontjo Sutowo.
Korupsi lazim dipahami sebagai penyalahgunaan jabatan untuk keuntungan pribadi. Tetapi state capture melangkah lebih jauh. Dalam konsep yang diperkenalkan ekonom Joel S. Hellman dan kolega-koleganya pada studi mengenai negara-negara pasca-Uni Soviet, state capture terjadi ketika kelompok-kelompok berkepentingan tidak lagi sekadar menyuap pejabat, melainkan mempengaruhi pembentukan aturan, kebijakan, dan keputusan negara demi keuntungan mereka sendiri.
Dengan kata lain, yang ditangkap bukan hanya uang negara.Yang ditangkap adalah negara itu sendiri. Dalam kondisi demikian, hubungan antara birokrasi dan dunia usaha tidak lagi bersifat profesional. Ia berubah menjadi simbiosis yang merusak. Pengusaha membutuhkan akses terhadap kekuasaan. Sebagian pejabat membutuhkan modal dan fasilitas. Politik membutuhkan pembiayaan. Ketika ketiganya bertemu tanpa pagar etika dan hukum yang kokoh, lahirlah sebuah ekosistem yang memungkinkan penyimpangan berkembang secara sistemik.
Korupsi yang semula merupakan anomali berubah menjadi mekanisme. Perlahan-lahan, negara kehilangan daya tahannya. Sejarahwan Inggris Lord Acton pernah mengingatkan bahwa power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely. Namun pengalaman banyak negara menunjukkan bahwa kekuasaan yang korup tidak pernah bekerja sendirian. Ia selalu membangun jejaring. Ia menciptakan loyalitas melalui keuntungan ekonomi. Bahkan dalam keadaan tertentu, ia berusaha membentuk opini publik agar penyimpangan tampak sebagai sesuatu yang lumrah.
Negara Sebagai Proyek
Di sinilah persoalan menjadi jauh lebih serius. Negara modern tidak hanya hadir melalui kantor pemerintahan. Negara hadir melalui keputusan. Ia menentukan jalan mana yang dibangun, pelabuhan mana yang diperluas, kawasan mana yang dikembangkan, industri mana yang mendapat insentif, tanah mana yang dibebaskan, izin mana yang diterbitkan, siapa yang mendapat konsesi, siapa yang memperoleh kontrak, dan siapa yang akhirnya menikmati keuntungan ekonomi dari pembangunan.
Atas nama proyek strategis nasional sesuatu yang lebih besar dari korupsi sangat mudah terjadi. Pada titik ini, terjadi pertemuan antara kekuasaan publik, uang negara, tanah rakyat, regulasi, perizinan, investasi, dan kepentingan bisnis. Di situlah negara menjadi sangat berharga untuk dibajak.
Atas nama negara, atas nama rakyat, atas nama kepentingan umum, proyek strategis negara dapat dengan mudah berubah status menjadi pembajakan negara secara sah karena segala sesuatu nampak taat asas. Regulasi dapat dirancang sedemikian rupa sehingga hanya pemain tertentu yang mampu memenuhi persyaratannya. Perizinan dapat dipercepat bagi mereka yang memiliki akses. Pengadaan dapat dibuat tampak kompetitif, tetapi sejak awal struktur persyaratannya sudah mempersempit ruang persaingan.
Di sinilah state capture bisa berkembang menjadi lebih berbahaya. Bayangkan sebuah ekosistem: negara menetapkan proyek, pemodal masuk, regulasi disesuaikan, izin diterbitkan, tanah berubah fungsi, kontrak diberikan, perusahaan tertentu memperoleh pekerjaan, pejabat memperoleh jaringan, politisi memperoleh dukungan, dan setelah semuanya selesai, publik diberi tahu bahwa pembangunan telah berhasil.
Secara administratif, semuanya tampak sah. Tetapi pertanyaannya: Siapa yang sesungguhnya memperoleh manfaat terbesar? Apakah proyek itu diperlukan? Siapa yang menentukan? Siapa yang menanggung risikonya? Siapa yang memiliki akses sejak awal?
Pertanyaan-pertanyaan itu penting karena state capture tidak harus dimulai dari pencurian uang. Ia bisa dimulai dari penentuan agenda. Pembajakan dimulai sebelum tender. Dalam korupsi konvensional, seseorang mungkin mencuri setelah proyek berjalan. Dalam state capture, permainan bisa dimulai jauh sebelumnya: ketika proyek dipilih, ketika desain dibuat, ketika regulasi disusun, ketika lokasi ditentukan, ketika konsesi diberikan, ketika pembiayaan dirancang, bahkan ketika sebuah kawasan tiba-tiba memperoleh status strategis.
Dengan demikian, pertanyaan tentang korupsi tidak cukup berhenti pada siapa yang menerima uang, tetapi siapa yang sejak awal menentukan ke mana uang negara itu mengalir. Sebab bila keputusan publik sudah diarahkan untuk menguntungkan kelompok tertentu, korupsi bisa menjadi tahap terakhir dari sebuah proses yang jauh lebih panjang. Uang hanyalah ujungnya. Kebijakan adalah pangkalnya.
Sampai pada titik ini, state capture menjadi ancaman yang lebih besar daripada korupsi individual. Karena koruptor bisa dipenjara. Tetapi sistem yang menghasilkan koruptor dapat tetap hidup. Satu pejabat pergi. Pejabat lain datang. Satu perusahaan dihukum. Perusahaan lain mengambil posisi. Satu proyek selesai. Proyek berikutnya dimulai. Jika struktur hubungan antara kekuasaan, modal dan keputusan publik tidak berubah, maka pemberantasan korupsi hanya akan menjadi pekerjaan membersihkan air tanpa menutup sumber pencemarannya.
Pada akhirnya, mempersoalkan state capture bukan hanya persoalan uang negara. Bukanlah berapa kilogram emas yang berhasil disita. Bukan pula semata-mata berapa triliun rupiah yang berhasil diselamatkan. Pertanyaan sesungguhnya adalah apakah negara masih mampu memastikan bahwa keputusan publik dibuat untuk kepentingan publik. Karena Republik boleh saja masih tetap memiliki konstitusi.Tetap memiliki pemilu.Tetap memiliki parlemen. Tetap memiliki pengadilan. Tetapi perlahan-lahan keputusan pentingnya berpindah dari ruang publik ke ruang-ruang pribadi. Tidak ada kudeta. Hanya tanda tangan. Kontrak. Regulasi. Izin. Konsesi. Dan keputusan-keputusan yang tampak sah. Republik tidak dibajak dengan tank. Republik dibajak dengan tanda tangan. ***
The Editor
